治安管理處罰法有“小刑法”之稱，是一部維護(hù)社會(huì)治安、保障公民人身財(cái)產(chǎn)安全的法律，與我們的日常生活密切相關(guān)。
前不久，治安管理處罰法修訂草案提請(qǐng)十四屆全國人大常委會(huì)第十次會(huì)議二審。
這是治安管理處罰法實(shí)施17年后迎來的首次“大修”。修訂草案于去年8月28日提請(qǐng)十四屆全國人大常委會(huì)第五次會(huì)議初審，并于會(huì)議閉幕當(dāng)天9月1日在中國人大網(wǎng)全文公布向社會(huì)公眾征求意見。9月30日征求意見截止，共有99375人提出125962條意見，創(chuàng)下近三年法律修改參與人數(shù)之最。
“社會(huì)公眾通過正常渠道對(duì)法律草案提出意見，是群眾關(guān)心和有序參與國家立法工作的具體體現(xiàn)，具有重要意義，我們對(duì)此真誠歡迎。”全國人大常委會(huì)對(duì)社會(huì)關(guān)切作出積極回應(yīng)——憲法法律委、法工委前往湖南、廣東、江蘇、云南、山東等地調(diào)研座談，就一些重要問題同有關(guān)方面共同研究；法工委充分發(fā)揮基層立法聯(lián)系點(diǎn)“立法直通車”的重要功能，征求了當(dāng)時(shí)全部32個(gè)基層立法聯(lián)系點(diǎn)的意見；憲法法律委分別于今年5月31日和6月18日召開會(huì)議，根據(jù)常委會(huì)組成人員審議意見和各方面的意見對(duì)修訂草案進(jìn)行逐條審議。
據(jù)了解，修訂草案二審稿對(duì)各方面關(guān)注的“有損中華民族精神”、“傷害中華民族感情”等表述作出修改；增加公民為免受正在進(jìn)行的不法侵害有權(quán)采取制止行為的規(guī)定；完善涉未成年人相關(guān)規(guī)定；健全有關(guān)處罰程序，進(jìn)一步規(guī)范執(zhí)法、尊重人權(quán)。
去年提請(qǐng)審議的修訂草案一審稿，對(duì)“在公共場(chǎng)所或者強(qiáng)制他人在公共場(chǎng)所穿著、佩戴有損中華民族精神、傷害中華民族感情的服飾、標(biāo)志”、“制作、傳播、宣揚(yáng)、散布有損中華民族精神、傷害中華民族感情的物品或者言論”等行為規(guī)定了治安管理處罰。
修訂草案公開征求意見期間，引發(fā)社會(huì)熱議。有的常委委員、全國人大代表、部門、地方、單位、專家學(xué)者和社會(huì)公眾提出，“有損中華民族精神”、“傷害中華民族感情”等表述，主觀色彩較強(qiáng)，各有各的理解，其含義在立法上不易界定、在執(zhí)法中不易把握，擔(dān)心執(zhí)法中會(huì)損害公眾的正當(dāng)權(quán)益和正常生活。
綜合考慮各種因素和執(zhí)法需要，修訂草案二審稿不再使用“有損中華民族精神”、“傷害中華民族感情”的表述。
同時(shí)，將該條文應(yīng)予治安管理處罰的行為修改為：在國家舉行慶祝、紀(jì)念、緬懷、公祭等重要活動(dòng)的場(chǎng)所及周邊管控區(qū)域，故意從事與活動(dòng)主題和氛圍相違背的行為，不聽勸阻，造成嚴(yán)重不良社會(huì)影響的；在英雄烈士紀(jì)念設(shè)施保護(hù)范圍內(nèi)從事有損紀(jì)念英雄烈士環(huán)境和氛圍的活動(dòng)，不聽勸阻的，或者侵占、破壞、污損英雄烈士紀(jì)念設(shè)施的；以侮辱、誹謗或者其他方式侵害英雄烈士的姓名、肖像、名譽(yù)、榮譽(yù)，損害社會(huì)公共利益的；褻瀆、否定英雄烈士事跡和精神，或者制作、傳播、散布宣揚(yáng)、美化侵略戰(zhàn)爭(zhēng)、侵略行為的言論或者物品，擾亂公共秩序的；在公共場(chǎng)所或者強(qiáng)制他人在公共場(chǎng)所穿著、佩戴宣揚(yáng)、美化侵略戰(zhàn)爭(zhēng)、侵略行為的服飾、標(biāo)志，造成不良社會(huì)影響的。
“修訂草案二審稿所列的這五方面行為都是嚴(yán)重傷害中華民族精神和感情的，與愛國主義和鑄牢中華民族共同體意識(shí)背道而馳，應(yīng)予以處罰。”分組審議時(shí)，與會(huì)人員表示，本次修改在貫徹立法為民和維護(hù)公共秩序之間取得了平衡，有利于更好發(fā)揮治安管理處罰法的社會(huì)治理作用。
增加正當(dāng)防衛(wèi)規(guī)定，杜絕“和稀泥”式執(zhí)法
實(shí)踐中，由于現(xiàn)行治安管理處罰法沒有相關(guān)規(guī)定，有的公安機(jī)關(guān)在處理治安案件時(shí)，對(duì)誰是不法侵害發(fā)動(dòng)者、誰是正當(dāng)防衛(wèi)者不加區(qū)分，直接定性為互毆等，老百姓通常稱之為“和稀泥”、“各打五十大板”，容易造成正當(dāng)防衛(wèi)人的情緒不滿，不利于弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀。
修訂草案審議和公開征求意見期間，有常委會(huì)組成人員、地方、單位、專家學(xué)者和社會(huì)公眾提出，為保護(hù)公民合法權(quán)益，維護(hù)社會(huì)公平正義，有必要在本法中明確公民對(duì)不法侵害行為有權(quán)采取防衛(wèi)性措施。
為此，修訂草案二審稿增加規(guī)定，“為了免受正在進(jìn)行的不法侵害而采取的制止行為，造成損害的，不屬于違反治安管理行為，明顯超過必要限度，造成不應(yīng)有的損害的，應(yīng)當(dāng)減輕或者免除處罰”。
“這樣規(guī)定非常有必要。”常委會(huì)組成人員對(duì)此表示贊同，并強(qiáng)調(diào)，正當(dāng)防衛(wèi)在我國刑法和民法典中都有規(guī)定，將其寫入治安管理處罰法，將讓公民制止不法侵害更有底氣，也更有利于公安機(jī)關(guān)分清是非，維護(hù)社會(huì)公平正義。
為了增強(qiáng)條文適用的針對(duì)性和可操作性，鮮鐵可委員建議增加防衛(wèi)過當(dāng)給予處罰的條件，補(bǔ)充不屬于防衛(wèi)過當(dāng)?shù)木唧w情形，與刑法規(guī)定銜接好，真正做到執(zhí)法統(tǒng)一。
史耀斌委員注意到，法律在公安機(jī)關(guān)對(duì)民間糾紛的調(diào)解方面規(guī)定得不夠具體。“這樣現(xiàn)實(shí)生活中會(huì)很大程度上壓縮正當(dāng)防衛(wèi)條款的適用空間。”他認(rèn)為，應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化調(diào)解范圍、調(diào)解程序、調(diào)解筆錄和協(xié)議，以及不得調(diào)解的情形等這些具體規(guī)則，明確調(diào)解要以事實(shí)為依據(jù)、以法律為準(zhǔn)繩，“公安機(jī)關(guān)不能有過多的隨機(jī)處理權(quán)限、過度的自由裁量權(quán)，否則不利于弘揚(yáng)社會(huì)公平正義”。
完善涉未成年人規(guī)定，加強(qiáng)教育懲戒
當(dāng)前，未成年人違法犯罪形勢(shì)嚴(yán)峻，引發(fā)社會(huì)廣泛關(guān)注。最高人民法院2024年4月16日發(fā)布的情況通報(bào)指出，近三年未成年人違法犯罪數(shù)量總體呈上升趨勢(shì)，大量未成年人違法后處于無人無力監(jiān)管、矯治落空狀態(tài)。
有的常委委員、部門和社會(huì)公眾提出，現(xiàn)行的治安管理處罰措施不足以教育和懲戒違法的未成年人，建議治安管理處罰法與預(yù)防未成年人犯罪法規(guī)定的相關(guān)矯治教育措施做好銜接。
修訂草案二審稿增加規(guī)定，對(duì)依法不予處罰或者不執(zhí)行行政拘留處罰的未成年人，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依照預(yù)防未成年人犯罪法的規(guī)定采取相應(yīng)矯治教育措施。
我國對(duì)未成年人犯罪堅(jiān)持“教育為主，懲罰為輔”，未成年人的身份不能成為逃避法律責(zé)任的“擋箭牌”。一些常委委員表示，修訂草案二審稿的修改充分考慮到了未成年人違法的形勢(shì)和需要，通過明確公安機(jī)關(guān)在矯治教育中的職責(zé)，有助于避免未成年人滑向犯罪深淵。
另外，根據(jù)現(xiàn)行治安管理處罰法的規(guī)定，已滿十四周歲不滿十八周歲的人違反治安管理的，從輕或者減輕處罰；不滿十四周歲的人違反治安管理的，不予處罰，但是應(yīng)當(dāng)責(zé)令其監(jiān)護(hù)人嚴(yán)加管教。
面對(duì)未成年人犯罪低齡化呈加重趨勢(shì)，吳立新委員認(rèn)為，其中一個(gè)重要原因是未成年人尤其是十四周歲以下低齡未成年人在違反治安管理時(shí)，未能獲得有效的教育和懲戒，催生出部分低齡未成年人對(duì)于法律的漠視心態(tài)。吳立新說，公安機(jī)關(guān)處理未成年人違法在秉承教育為主理念的同時(shí)，對(duì)于屢教不改具有較大社會(huì)危害性的人員，應(yīng)當(dāng)給予相應(yīng)的懲治，建議對(duì)“責(zé)令其監(jiān)護(hù)人嚴(yán)加管教”的規(guī)定進(jìn)行細(xì)化，設(shè)置“督促監(jiān)護(hù)人管教令”等，督促、引導(dǎo)家長依法履行監(jiān)護(hù)未成年子女的法定職責(zé)；同時(shí)明確不滿十四周歲的低齡未成年人再次、多次違反治安管理的法律后果，即對(duì)監(jiān)護(hù)人予以警告或者罰款的行政處罰。
遵循正當(dāng)程序原則，規(guī)范執(zhí)法尊重人權(quán)
治安處罰在國際上被稱作輕罪處罰，治安管理處罰法類似于一些國家的輕罪法。由于其中的很多條款規(guī)定涉及公民權(quán)利，修訂草案一審稿征求意見期間，許多公眾呼吁立法要嚴(yán)格遵循必要比例和正當(dāng)程序原則，保證公平正義。
充分采納各方建議，按照規(guī)范和保障執(zhí)法、尊重和保障人權(quán)的要求，修訂草案二審稿進(jìn)一步完善有關(guān)處罰程序規(guī)定。
一是增加規(guī)定，詢問查證違反治安管理行為人、當(dāng)場(chǎng)檢查場(chǎng)所和由一名人民警察作出治安管理處罰決定等三類情形，應(yīng)當(dāng)全程同步錄音錄像，并規(guī)定了剪接、刪改、損毀、丟失錄音錄像資料的法律責(zé)任。
二是規(guī)范了提取、采集有關(guān)信息、樣本的程序規(guī)定，明確條件和范圍。具體而言是對(duì)信息提取對(duì)象進(jìn)行明確區(qū)分，規(guī)定“提取或者采集被侵害人的信息或者樣本，應(yīng)當(dāng)征得被侵害人同意”，并增加了“確為辦理案件所必需的”作為提取生物樣本的前提條件。
三是進(jìn)一步擴(kuò)大治安管理處罰聽證的案件范圍，保障當(dāng)事人合法權(quán)益和公正執(zhí)法，增加規(guī)定“公安機(jī)關(guān)對(duì)未成年人作出行政拘留的治安管理處罰決定前，應(yīng)當(dāng)告知違反治安管理行為人和監(jiān)護(hù)人有權(quán)要求舉行聽證；違反治安管理行為人和監(jiān)護(hù)人要求聽證的，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)依法聽證”。
另外，除吊銷許可證、處四千元以上罰款決定或采取責(zé)令停業(yè)整頓措施，以及未成年人的拘留決定可要求聽證外，修訂草案二審稿還進(jìn)一步明確，在這些情形以外的情節(jié)、證據(jù)復(fù)雜或者具有重要社會(huì)影響的案件，違反治安管理行為人要求聽證，公安機(jī)關(guān)認(rèn)為必要的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)依法舉行聽證，以便給當(dāng)事人提供更多的事前權(quán)利保障機(jī)會(huì)。
法律不僅僅是嚴(yán)格的規(guī)則，也要蘊(yùn)含人性化的考量。對(duì)違法人員的處罰，不應(yīng)忽視其作為家庭成員所享有的正當(dāng)權(quán)益。
值得關(guān)注的是，修訂草案二審稿還增加規(guī)定，正在執(zhí)行行政拘留處罰的人遇有參加升學(xué)考試、子女出生或者近親屬病危、死亡等特定情形的，可以申請(qǐng)出所等。
“法律有尺度，也有溫度。”“處罰程序規(guī)定的完善將提升執(zhí)法的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化水平，減少執(zhí)法過程的隨意性和不確定性。”針對(duì)這些修改，有專家評(píng)價(jià)稱，處罰程序的健全和完善讓執(zhí)法人員有了明確的操作指南，既能增強(qiáng)執(zhí)法活動(dòng)的透明度和公信力，也能確保被處罰人的合法權(quán)益得到充分保障，防止不當(dāng)執(zhí)法和冤假錯(cuò)案的發(fā)生。
目前，治安管理處罰法修訂草案二審稿已在中國人大網(wǎng)全文公布，繼續(xù)向社會(huì)公開征求意見，截止期限是7月27日。國家立法機(jī)關(guān)將一如既往“真誠歡迎公眾提出意見”，充分聽民聲匯民意聚民智，及時(shí)反映公眾的關(guān)切和期待，更好維護(hù)社會(huì)生活的有序安寧。
（作者：《中國人大》全媒體記者 張維煒）
